Oleh : Laksamana Sukardi
Perdebatan mengenai parliamentary threshold kembali mengemuka menjelang penyusunan aturan Pemilu 2029. Perdebatan biasanya segera masuk ke angka. Empat persen. Lima persen. Atau angka lainnya. Tetapi sebelum memperdebatkan berapa angka yang dianggap tepat, ada pertanyaan yang lebih mendasar : Apa yang sesungguhnya ingin kita lindungi dalam sebuah demokrasi?
Jawabannya membawa kita kembali kepada sesuatu yang sangat sederhana : suara rakyat dan bagaimana pilihan politik rakyat diterjemahkan menjadi representasi.
17,3 Juta Pilihan Rakyat
Dalam Pemilu 2024 terdapat 151.793.293 suara sah nasional untuk DPR. Dengan parliamentary threshold atau ambang batas parlemen sebesar empat persen, hanya partai yang memperoleh sedikitnya sekitar 6,07 juta suara nasional yang dapat mengikuti penentuan perolehan kursi DPR. Partai-partai yang tidak mencapai ambang tersebut tidak ikut dalam pembagian kursi DPR. (JDIH KPU)
Jika suara partai-partai yang tidak mencapai ambang itu dijumlahkan, skalanya mencapai sekitar 17,3 juta suara. Dalam bahasa politik sehari-hari kita sering menyebutnya “suara hangus”. Tetapi istilah itu sebenarnya kurang tepat.
Suaranya memang sah dan tetap dicatat dalam hasil pemilu. Namun pencatatan administratif itu tidak boleh disamakan dengan pengakuan politik. Suara tersebut tidak diberi jalan untuk ikut menentukan pembagian kursi DPR melalui partai yang dipilih oleh pemiliknya.
Dengan kata lain, persoalannya bukan apakah surat suara itu sah atau apakah angkanya masuk ke dalam rekapitulasi. Persoalannya adalah bahwa aspirasi politik yang telah disampaikan secara sah melalui pemilu dibelokkan dan diputus oleh aturan parliamentary threshold. Pilihan rakyat tidak diterjemahkan menjadi representasi, bukan karena pemilihannya tidak sah, melainkan karena aturan kemudian merampas akibat politik dari suara tersebut.
Parliamentary threshold bukan sekadar mekanisme teknis. Ia adalah pembatasan terhadap kedaulatan rakyat, karena menentukan suara mana yang boleh berujung pada representasi dan suara mana yang harus berhenti tanpa perwakilan. Dan skalanya sangat besar.
Tujuh belas koma tiga juta pilihan rakyat setara dengan lebih dari tiga kali populasi Selandia Baru, yang pada Maret 2026 sekitar 5,36 juta jiwa. (Stats NZ)
Sebelas persen bukan jumlah yang kecil. Persoalannya juga harus dipahami secara tepat. Tidak berarti bahwa tanpa parliamentary threshold, seluruh 17,3 juta suara tersebut otomatis akan menghasilkan kursi DPR. Pembagian kursi tetap berlangsung berdasarkan perolehan suara di masing-masing daerah pemilihan.
Tetapi fakta bahwa partai-partai yang secara kolektif memperoleh lebih dari sebelas persen suara sah nasional dikeluarkan dari proses pembagian kursi DPR tetap merupakan persoalan serius mengenai representasi.
Lebih dari itu, persoalan ini menyangkut prinsip. Dalam demokrasi, rakyatlah yang seharusnya menentukan apakah sebuah gagasan politik layak memperoleh kursi, bukan aturan yang secara sepihak menghapus konsekuensi politik dari pilihan tersebut.
Demokrasi dan Perubahan
Demokrasi bukan hanya cara memilih pemerintah. Salah satu fungsi terpenting demokrasi adalah menyediakan mekanisme agar perubahan politik dan pergantian kepemimpinan dapat berlangsung secara damai. Kita tentu tidak menginginkan pergantian pemimpin dengan jalan yang tidak damai.
Masyarakat selalu berubah. Generasi berubah. Struktur ekonomi berubah. Teknologi berubah. Nilai sosial berubah. Aspirasi politik pun berubah. Dan aspirasi baru hampir selalu dimulai dari jumlah yang kecil.
Sebuah gagasan politik mungkin hanya memperoleh satu kursi hari ini. Pada pemilu berikutnya mungkin hilang karena tidak lagi dipercaya pemilih. Tetapi mungkin pula berkembang.
Demokrasi memberikan mekanisme untuk menguji gagasan itu secara periodik melalui pemilu. Karena itu, keputusan mengenai apakah sebuah aspirasi layak memperoleh representasi seharusnya dikembalikan kepada pemilih, bukan ditentukan terlebih dahulu oleh ambang batas yang menghapus suara tersebut dari proses pembagian kursi.
Karena itu muncul pertanyaan penting dalam merancang parliamentary threshold: seberapa tinggi hambatan yang diperlukan untuk menjaga efektivitas parlemen tanpa mempersempit, bahkan menutup, jalan bagi munculnya aspirasi politik baru? Bahkan satu kursi dapat menjadi relevan dalam pertanyaan tersebut.
Satu kursi tetap merupakan representasi politik yang lahir dari pilihan warga negara. Menghapusnya semata-mata karena jumlahnya kecil berarti menempatkan efisiensi di atas hak politik pemilih.
Argumen untuk Parliamentary Threshold
Pendukung parliamentary threshold mempunyai argumentasi yang patut diperhitungkan. Parlemen yang terlalu terfragmentasi dapat mempersulit pembentukan koalisi, memperpanjang proses pengambilan keputusan dan menyulitkan pemerintah memperoleh dukungan legislatif yang cukup stabil.
Indonesia juga mempunyai pengalaman dengan sistem multipartai yang kompleks. Karena itu penyederhanaan sistem kepartaian bukan gagasan yang dengan sendirinya bertentangan dengan demokrasi.
International IDEA, yang banyak mempelajari desain pemilu di berbagai negara, menunjukkan bahwa desain sistem pemilu selalu mempunyai konsekuensi. Sistem yang mendorong representasi luas dapat menghadapi persoalan fragmentasi, sementara penyederhanaan juga dapat meningkatkan jumlah pilihan pemilih yang tidak menghasilkan representasi. (International IDEA)
Dengan bahasa yang lebih sederhana : Penyederhanaan politik mempunyai manfaat, tetapi juga mempunyai harga. Pertanyaannya : siapa yang membayar harga itu?
Dalam sistem parliamentary threshold, harga tersebut dibayar oleh pemilih yang suaranya tidak diberi kesempatan untuk ikut menentukan perolehan kursi. Mereka diminta berpartisipasi dalam pemilu, tetapi setelah memilih, akibat politik dari pilihan mereka dibatasi dan dirampas oleh aturan. Di sinilah perdebatan seharusnya dimulai.
Efisiensi parlemen adalah tujuan yang dapat diperdebatkan. Tetapi representasi rakyat adalah prinsip demokrasi. Tujuan administratif atau politik tidak boleh digunakan untuk membenarkan penghilangan hak representasi, sekecil apa pun skalanya.
Partai Politik Tidak Harus Sama dengan Fraksi
Ada kemungkinan lain yang layak dibahas. Selama ini penyederhanaan partai dan penyederhanaan organisasi parlemen sering diperlakukan seolah-olah merupakan persoalan yang sama. Padahal belum tentu.
Partai politik dan fraksi di parlemen adalah dua hal yang berbeda. Partai politik merupakan kendaraan masyarakat untuk memperjuangkan aspirasi politik. Fraksi merupakan instrumen organisasi di dalam DPR.
Karena itu secara konseptual dimungkinkan suatu desain di mana representasi partai tetap lebih terbuka, sementara organisasi parlemen dibuat lebih sederhana melalui pengaturan fraksi. Beberapa partai dapat bergabung dalam satu fraksi. Persyaratan pembentukan fraksi dapat dirancang untuk mencegah organisasi DPR menjadi terlalu terfragmentasi.
Anggota dari partai yang hanya memperoleh sedikit kursi dapat bergabung dengan fraksi yang paling dekat dengan pandangan politiknya. Alternatif bagi anggota yang tidak bergabung dengan fraksi juga dapat dirancang, termasuk mengenai hak bicara, hak suara dan keterlibatannya dalam alat kelengkapan DPR.
Tentu desain seperti ini membutuhkan kajian konstitusional dan teknis yang serius. Tetapi ia menunjukkan bahwa persoalan efisiensi parlemen tidak selalu harus dijawab melalui pembatasan representasi partai. Efisiensi adalah persoalan desain. Representasi adalah persoalan hak. Tidak tepat jika hak representasi rakyat dikorbankan hanya karena lembaga politik ingin dibuat lebih sederhana.
Bagaimana dengan Stabilitas Pemerintahan?
Argumen kedua adalah stabilitas. Pemerintah membutuhkan dukungan politik yang cukup untuk menjalankan programnya. Pemerintahan yang setiap saat terancam oleh kebuntuan politik juga mempunyai biaya bagi masyarakat.
Tetapi stabilitas mempunyai beberapa pengertian. Stabilitas dapat berarti pemerintahan mampu mengambil keputusan dan melaksanakan kebijakan. Namun stabilitas tidak harus berarti tidak adanya kritik, pengawasan atau kekuatan politik yang berada di luar pemerintahan. Di sinilah checks and balances menjadi relevan.
Pemerintahan demokratis membutuhkan kemampuan untuk memerintah, tetapi sistem demokrasi juga membutuhkan kemampuan untuk mengawasi mereka yang memerintah. Kadang-kadang muncul pandangan bahwa tradisi Indonesia adalah gotong royong sehingga semua kekuatan politik sebaiknya bekerja bersama.
Gotong royong merupakan nilai sosial yang sangat penting. Namun kebersamaan nasional dan perbedaan politik tidak harus saling meniadakan. Oposisi adalah bagian penting dalam gotong royong. Seperti pedal gas dan rem dalam kendaraan. Keduanya dapat hidup dalam sistem demokrasi yang sama.
Stabilitas yang dibangun dengan mengurangi representasi rakyat bukanlah stabilitas demokratis. Ia mungkin menghasilkan parlemen yang lebih mudah dikelola, tetapi sekaligus memperlebar jarak antara pilihan pemilih dan komposisi lembaga perwakilan.
Politik Kekuasaan
Ada pula pendekatan yang lebih realistis terhadap politik. Politik, menurut pandangan ini, memang merupakan kompetisi untuk memperoleh dan mempertahankan kekuasaan. Sebuah partai tentu mempunyai insentif untuk mempertahankan posisi politiknya. Dalam logika Machiavellian, perilaku semacam itu dapat dipahami.
Tetapi demokrasi konstitusional juga dibangun untuk memberikan batas kepada kompetisi kekuasaan. Tidak semua yang efektif untuk mempertahankan kekuasaan otomatis memperoleh legitimasi demokratis. Karena itu aturan mengenai kompetisi politik menjadi sangat penting.
Terutama ketika pihak yang sudah berada di dalam sistem ikut menentukan aturan bagi mereka yang ingin masuk ke dalam sistem. Dalam konteks parliamentary threshold, persoalan ini menjadi lebih tajam. Partai-partai yang telah memiliki kursi ikut menentukan ambang yang dapat menghalangi partai lain memperoleh kursi.
Aturan tersebut dapat tampak sah secara prosedural, tetapi tetap bermasalah secara demokratis apabila digunakan untuk mengurangi peluang representasi bagi pilihan rakyat yang berbeda. Sesuatu tidak menjadi benar hanya karena telah ditetapkan melalui prosedur hukum. Hukum harus diuji terhadap prinsip kedaulatan rakyat, keadilan pemilu dan kesetaraan suara.
Hal tersebut tidak berarti bahwa DPR kehilangan kewenangan konstitusionalnya untuk membuat undang-undang. Namun DPR memiliki benturan kepentingan yang besar ketika membuat undang-undang Pemilu yang mengatur dirinya sendiri, karena aturan tersebut dapat memengaruhi langsung peluang partai-partai yang telah memiliki kursi untuk mempertahankan posisi politiknya.
Tetapi semakin besar potensi konflik kepentingannya, semakin penting transparansi, partisipasi publik dan dasar akademik yang dapat diuji. Dan semakin besar jumlah suara yang terdampak, semakin kuat pula alasan untuk menolak aturan yang menghapus jalan menuju representasi.
Pelajaran dari Spesies Langka
Bayangkan sebuah kebun binatang modern. Ada spesies yang jumlahnya banyak. Ada pula spesies langka yang hanya terdiri dari beberapa ekor. Apakah sebuah living zone menjadi tidak bernilai hanya karena penghuninya sedikit?
Dalam konservasi, justru kelangkaan dapat menjadi alasan untuk memberikan perhatian khusus. Demokrasi tentu bukan kebun binatang. Tetapi analogi itu memperlihatkan sesuatu yang sederhana : jumlah dan nilai bukan selalu hal yang sama.
Sebuah aspirasi politik yang kecil hari ini belum tentu tidak relevan. Ia dapat tetap kecil. Ia dapat hilang. Atau ia dapat menjadi awal dari perubahan generasi berikutnya. Pemilu menyediakan mekanisme untuk mengetahui jawabannya.
Jika aspirasi itu tidak memperoleh dukungan, rakyat dapat menolaknya pada pemilu berikutnya. Tidak diperlukan aturan yang terlebih dahulu menghapusnya dari parlemen. Penolakan seharusnya datang dari pemilih, bukan dari ambang batas yang memutus hubungan antara suara dan representasi.
Mahkamah Konstitusi Sudah Memberikan Peringatan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023 juga menjadi bagian penting dari konteks ini. Mahkamah menyatakan ketentuan empat persen tetap berlaku untuk Pemilu 2024, tetapi untuk Pemilu 2029 dan seterusnya norma serta besaran parliamentary threshold harus diubah dengan berpedoman pada persyaratan yang ditetapkan Mahkamah.
Dalam pertimbangannya, MK menyatakan angka empat persen yang berlaku tidak sejalan dengan prinsip kedaulatan rakyat dan keadilan pemilu serta menimbulkan persoalan kepastian hukum. Putusan itu tidak berarti MK memerintahkan penghapusan parliamentary threshold.
Tetapi ia menegaskan bahwa penetapan ambang batas tidak dapat diperlakukan sekadar sebagai angka politik tanpa dasar yang rasional, proporsional dan transparan.
Lebih penting lagi, putusan tersebut menunjukkan bahwa aturan parliamentary threshold yang berlaku bukanlah sesuatu yang secara otomatis benar hanya karena telah lama diterapkan atau telah dituangkan dalam undang-undang.
Jika sebuah aturan menyebabkan suara rakyat tidak dapat diterjemahkan menjadi representasi, aturan itu harus dipertanggungjawabkan secara konstitusional. Dan apabila tidak dapat dibenarkan berdasarkan prinsip kedaulatan rakyat dan keadilan pemilu, aturan tersebut harus diubah, bahkan dihapus.
Keputusan Mahkamah Konstitusi tentu merupakan bagian dari rule of law yang harus menjadi rujukan dalam penyusunan aturan Pemilu 2029.
Kembali kepada Pilihan Rakyat
Pada akhirnya, perdebatan mengenai parliamentary threshold tidak cukup diselesaikan dengan mempertentangkan dua slogan: demokrasi versus efisiensi. Indonesia membutuhkan parlemen yang mampu bekerja. Kita membutuhkan pemerintahan yang stabil. Tetapi kita juga membutuhkan sistem politik yang tidak merampas akibat politik dari pilihan rakyat.
Efisiensi tidak boleh menjadi alasan untuk mengubah atau membelokkan aspirasi yang telah disampaikan melalui pemilu. Rakyat boleh memilih partai kecil. Rakyat boleh melahirkan kekuatan politik baru. Rakyat boleh mengubah pilihan mereka pada pemilu berikutnya.
Yang tidak boleh dilakukan adalah membiarkan aturan menentukan bahwa sebagian pilihan rakyat tidak berhak menghasilkan representasi, meskipun pilihan itu disampaikan secara sah.
Itulah salah satu fungsi paling penting demokrasi: memungkinkan perubahan politik dan pergantian kepemimpinan berlangsung secara damai. Kita tentu tidak menginginkan pergantian pemimpin dengan jalan yang tidak damai.
Yang menjadi mayoritas hari ini dapat menjadi minoritas besok. Yang kecil hari ini dapat berkembang menjadi besar. Dan sebuah aspirasi baru dapat pula ditolak oleh masyarakat dan menghilang dengan sendirinya.
Pemilu memberikan rakyat kesempatan untuk menentukan semua itu. Karena itu perdebatan mengenai ambang batas parlemen sebaiknya tidak hanya bertanya : Empat persen atau lima persen? Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: apakah Indonesia akan membiarkan aturan administratif dan kepentingan efisiensi merampas konsekuensi politik dari pilihan rakyat? Jawabannya seharusnya tegas : tidak.
Parlemen yang efektif memang penting. Tetapi efektivitas tidak boleh dibangun dengan mengorbankan representasi. Jika penyederhanaan diperlukan, carilah melalui desain kelembagaan, pengaturan fraksi, tata kerja parlemen dan mekanisme koalisi—bukan dengan menghapus suara rakyat dari jalan menuju kursi.
Vox populi, vox Dei bukan berarti mayoritas selalu benar. Tetapi ia mengingatkan kita dari mana legitimasi demokrasi berasal. Dari rakyat. Dan karena itu, rakyatlah yang harus menentukan gagasan mana yang layak tumbuh, mana yang layak memerintah, dan kapan sebuah kepemimpinan harus digantikan melalui jalan damai demokrasi.
Bukan ambang batas. Bukan kepentingan partai yang sedang berkuasa. Bukan pula alasan efisiensi yang mengubah pilihan rakyat menjadi angka tanpa representasi. Aturan parliamentary threshold yang merampas jalan menuju representasi dari suara rakyat adalah aturan yang tidak benar dan tidak boleh dipertahankan. Biarkan rakyat menentukan.
(Penulis adalah mantan Menteri BUMN, mantan Menteri Penanaman Modal dan Pembinaan BUMN/Kepala Penanaman Modal dan Pembinaan BUMN, mantan Menteri Investasi, dan mantan Anggota DPR/MPR)
Jakarta, 21 September 2026
