Oleh : Laksamana Sukardi
APBN bukan sekadar kumpulan angka. APBN adalah cermin sikap pemerintah: seberapa optimistis melihat masa depan, seberapa hati-hati menghadapi risiko, dan siapa yang akhirnya harus menanggung beban ketika uang negara terbatas.
RAPBN 2027 sekilas terlihat cukup menenangkan. Pemerintah menargetkan pertumbuhan ekonomi 6%, inflasi 2,5%, kurs rata-rata Rp17.500 per dolar AS, harga minyak Indonesia atau ICP US$75 per barel, imbal hasil SBN 10 tahun 6,9%, dan defisit hanya 2,4% PDB.
Defisit yang lebih rendah tentu patut diapresiasi. Tetapi ada satu hal penting. Angka defisit 2,4% itu tidak berdiri sendiri. Ia dihitung terhadap PDB dengan asumsi ekonomi tumbuh 6%. Jika pertumbuhan lebih rendah, PDB yang menjadi pembagi defisit tidak tumbuh sebesar rencana. Biasanya penerimaan negara juga ikut tertekan.
Jadi, defisit 2,4% terlihat meyakinkan, tetapi kekuatannya ikut bergantung pada tercapainya pertumbuhan yang diasumsikan. Karena itu anggaran negara seharusnya tidak hanya dinilai ketika semua asumsi berjalan sesuai rencana. Pertanyaan yang lebih penting adalah seberapa kuat APBN jika dunia ternyata tidak baik-baik saja?
Asumsi yang Terlihat Rapi
Tidak ada satu pun asumsi RAPBN 2027 yang mustahil. Pertumbuhan 6% bisa dicapai. Minyak US$75 bisa terjadi. Inflasi 2,5% juga mungkin. Rupiah Rp17.500 dan imbal hasil SBN 6,9% bukan angka yang tidak masuk akal. Masalahnya bukan pada masing-masing angka.
Masalahnya adalah beberapa hal harus berjalan baik secara bersamaan. Padahal ekonomi tidak bekerja dalam ruang yang terpisah.
Dunia Eksternal yang Tidak Stabil
Bayangkan konflik geopolitik membuat harga minyak naik. Indonesia harus membayar impor energi lebih mahal. Jika pada saat yang sama dolar menguat, minyak menjadi semakin mahal dalam rupiah. Biaya transportasi naik. Biaya produksi naik. Inflasi meningkat. Bank Indonesia menjadi semakin sulit menurunkan suku bunga.
Biaya pembiayaan pemerintah dapat tetap tinggi. Konsumsi dan investasi dapat melemah. Pertumbuhan akhirnya ikut tertekan. Jadi satu variabel saja—minyak—dapat merambat ke seluruh sistem. Minyak, rupiah, inflasi, bunga dan pertumbuhan bukan risiko yang berdiri sendiri. Mereka saling berhubungan.
Minyak US$75: Asumsi, Bukan Jaminan
Asumsi ICP US$75 tidak dapat langsung dianggap tidak realistis. Harga minyak bisa berada pada level tersebut jika kondisi geopolitik membaik dan pasokan kembali normal. Tetapi bagaimana jika tidak? Bagaimana jika minyak menjadi US$90? Atau US$100? Indonesia tidak lagi berada dalam posisi sederhana ketika harga minyak naik.
Penerimaan migas memang dapat meningkat. Tetapi pada saat yang sama subsidi dan kompensasi energi dapat meningkat, biaya impor bertambah, dan tekanan inflasi menguat. Artinya, kenaikan harga minyak dapat memperburuk posisi fiskal.
Beban Lama yang Sudah Mengunci APBN
Ada persoalan lain yang lebih diam tetapi sangat menentukan. Pemerintah merencanakan pembayaran bunga utang sekitar Rp650 triliun pada 2027. Sementara penerimaan pajak ditargetkan sekitar Rp2.591 triliun.
Artinya, sekitar Rp25 dari setiap Rp100 penerimaan pajak setara dengan kebutuhan membayar bunga utang. Seperempat! Dan ini baru bunga. Belum pokok utang yang jatuh tempo. Negara juga masih mempunyai berbagai kewajiban lain yang harus dipenuhi: pendidikan, pegawai dan pensiun, subsidi dan kompensasi, transfer ke daerah, pelayanan dasar, dan berbagai komitmen negara lainnya.
Artinya, Rp75 yang tersisa pun bukan seluruhnya uang bebas.Inilah yang dapat disebut legacy spending—tagihan warisan dan kewajiban yang sudah harus dibayar. Utang masa lalu menghasilkan bunga hari ini. Keputusan masa lalu menciptakan kewajiban hari ini. Akibatnya, sebelum pemerintah membuat kebijakan baru, sebagian anggaran sudah mempunyai tujuan. Yang menentukan ruang kebijakan bukan seberapa besar APBN, tetapi berapa banyak yang masih bebas digunakan setelah kewajiban dibayar. Itulah ruang fiskal yang sebenarnya.
Kemampuan Pajak Kita Relatif Rendah
Persoalan legacy spending (warisan kewajiban pembayaran utang) menjadi lebih penting karena kemampuan Indonesia mengumpulkan pajak dibanding ukuran ekonominya masih relatif rendah. Menurut OECD, tax-to-GDP ratio Indonesia pada 2024 sekitar 11,8%, dibanding rata-rata 38 ekonomi Asia-Pasifik sekitar 19,7%. Indonesia termasuk yang terendah dalam kelompok tersebut.
Sebagai gambaran, tax ratio Malaysia sekitar 13%, Thailand 17,1%, Vietnam 17,2%, Filipina 18,1%, dan China 19,5%. Perbandingan antarnegara memang tidak sempurna karena struktur ekonomi dan sistem perpajakannya berbeda.
Tetapi pesannya jelas, kapasitas penerimaan pajak Indonesia relatif kecil dibanding ukuran ekonominya. Karena itu kita tidak cukup mengatakan utang Indonesia masih aman hanya karena debt-to-GDP berada sekitar 40%.
Debt-to-GDP memang penting. Tetapi, negara tidak membayar utang dengan PDB. Negara membayar utang dengan penerimaan. Semakin terbatas penerimaan, semakin berat setiap kewajiban yang harus dilayani. Ini bukan berarti Indonesia sedang menghadapi krisis utang. Tetapi lampu kuningnya perlu diperhatikan.
Lalu Bagaimana dengan Pendapatan Bukan Pajak?
Di luar pajak, negara mempunyai sumber pendapatan lain yang disebut Penerimaan Negara Bukan Pajak, atau PNBP. Sumbernya antara lain berasal dari sumber daya alam, layanan pemerintah, pengelolaan aset negara dan berbagai penerimaan lainnya.
2025, realisasi PNBP mencapai sekitar Rp534,1 triliun. Outlook 2026 sekitar Rp575,1 triliun. Sedangkan RAPBN 2027 menargetkan PNBP sekitar Rp517,4 triliun. Jadi ada satu hal yang perlu diluruskan. Jika total pendapatan negara Rp3.426 triliun dikurangi penerimaan pajak Rp2.591 triliun, selisihnya memang sekitar Rp835 triliun.
Tetapi angka itu bukan seluruhnya PNBP, karena penerimaan perpajakan juga mencakup kepabeanan dan cukai. Target PNBP 2027 justru lebih rendah dibanding outlook 2026. Dan di sini muncul pertanyaan yang menarik.
Dari Mana Kualitas PNBP Akan Datang? Struktur PNBP Indonesia juga sedang berubah. Dividen BUMN yang sebelumnya menjadi salah satu sumber PNBP kini tidak lagi seluruhnya mengalir seperti sebelumnya ke APBN, tetapi dikelola melalui Danantara.
Dividen tersebut tentu tidak berarti hilang dari kekayaan negara. Tetapi bagi APBN terdapat perbedaan penting antara memiliki aset dan memiliki cash flow yang tersedia untuk membayar kewajiban tahun berjalan. Aset negara mungkin tetap ada, tetapi uang yang tersedia di kas APBN belum tentu sama.
Dan bagi APBN yang setiap tahun harus membayar bunga, subsidi, pendidikan dan berbagai kewajiban lainnya : cash flow matters. Karena itu pertanyaan mengenai PNBP tidak cukup hanya berapa besar targetnya?
Pertanyaan yang lebih penting adalah dari mana penerimaan tersebut berasal, dan seberapa berkelanjutan sumbernya? Apakah dari harga komoditas yang lebih tinggi? Apakah dari peningkatan produksi sumber daya alam? Apakah dari perbaikan royalti dan penerimaan pertambangan? Atau dari perbaikan tata kelola ekspor sehingga praktik seperti under-invoicing dan berbagai kebocoran penerimaan dapat dikurangi? Pertanyaan ini penting karena kualitas penerimaan berbeda.
Jika PNBP meningkat karena harga komoditas dunia sedang tinggi, penerimaan tersebut dapat turun kembali ketika siklus komoditas berbalik. Tetapi jika penerimaan meningkat karena tata kelola membaik dan kebocoran berkurang, peningkatannya jauh lebih sehat dan berkelanjutan. Harga komoditas berada di luar kendali pemerintah. Tata kelola berada di dalam kendali pemerintah. Itulah perbedaan antara sekadar meningkatkan penerimaan dan memperbaiki kualitas penerimaan.
Dari Mana Ruang Kebijakan Diciptakan?
Sekarang persoalannya semakin jelas. Pemerintah ingin defisit turun menjadi 2,4%. Bunga utang harus dibayar. Program prioritas harus berjalan. Tax ratio masih rendah. PNBP mempunyai keterbatasan dan struktur yang berubah.
Maka pemerintah hanya mempunyai beberapa pilihan, yakni meningkatkan penerimaan, membuat belanja lebih efisien, menunda atau mengurangi program prioritas, atau menggeser beban ke pos lain. Dan di sinilah Transfer ke Daerah, atau TKD, menjadi bagian penting dari cerita.
Transfer ke Daerah: Tekanan yang Sering Tidak Terlihat
Dalam RAPBN 2027, TKD direncanakan sekitar Rp735 triliun. Angka itu memang meningkat sekitar 5,5% dibanding outlook 2026. Tetapi pada 2025, pagu TKD pernah berada sekitar Rp919 triliun. Jadi ketika kita mendengar bahwa TKD naik, kita juga harus bertanya, naik dari basis yang mana?
Bayangkan seseorang sebelumnya menerima Rp100. Pendapatannya turun menjadi Rp70. Tahun berikutnya naik menjadi Rp74. Benar bahwa pendapatannya naik. Tetapi belum kembali ke posisi sebelumnya. Dan TKD bukan sekadar angka transfer. Ia membantu menopang sekolah, guru, puskesmas, jalan dan pelayanan pemerintah yang langsung dirasakan masyarakat.
Desentralisasi Adalah Bagian dari Desain Republik
Setelah Reformasi, Indonesia mengambil keputusan besar untuk melakukan desentralisasi. Kekuasaan dan sumber daya tidak lagi seluruhnya dikonsentrasikan di Jakarta. Indonesia terlalu besar dan terlalu beragam untuk dikelola hanya dari satu titik. Karena itu transfer ke daerah bukan sekadar pos dalam APBN. Ia merupakan bagian dari arsitektur Republik.
Memang tidak semua persoalan fiskal daerah berasal dari pemerintah pusat. Daerah juga harus meningkatkan efisiensi, kualitas belanja dan pendapatannya sendiri. Tetapi apabila ketergantungan terhadap pusat masih tinggi sementara ruang fiskalnya menyempit, tekanan dapat berpindah dari APBN ke APBD.
Daerah bukan cabang kantor pemerintah pusat. Daerah adalah bagian dari Republik. Dan jangan sampai APBN pusat terlihat sehat karena APBD dibuat sakit. Karena pada akhirnya masyarakat tidak hidup di dalam tabel APBN. Mereka hidup dengan pelayanan negara yang mereka rasakan setiap hari.
Siapa yang Menanggung Penyesuaian?
Sekarang kita dapat melihat RAPBN 2027 sebagai satu kesatuan. Pertumbuhan ditargetkan 6%. Defisit 2,4%. Bunga utang harus dibayar. Tax ratio relatif rendah. PNBP mempunyai keterbatasan dan struktur yang berubah. Daerah tetap membutuhkan ruang. Sementara dunia luar masih penuh ketidakpastian.
Maka pertanyaannya menjadi sangat sederhana : kalau negara harus berhemat, siapa yang diminta berkorban? Pusat? Program yang kurang produktif? Subsidi yang tidak tepat sasaran? BUMN? Atau daerah? Karena kualitas APBN bukan hanya ditentukan oleh besar kecilnya defisit. Kualitas APBN juga ditentukan oleh siapa yang menanggung penyesuaian ketika keadaan berubah.
Kunci Lima Pertanyaan
Masyarakat tidak perlu menghafal seluruh angka RAPBN. Tetapi masyarakat berhak memperoleh jawaban atas beberapa pertanyaan sederhana. Pertama, apa yang dilakukan jika harga minyak jauh di atas US$75? Kedua, bagaimana menjaga agar beban bunga tidak terus meningkat terhadap penerimaan?
Ketiga, bagaimana meningkatkan tax ratio dan kualitas PNBP—termasuk menutup kebocoran—tanpa hanya membebani wajib pajak yang sudah patuh? eempat, bagaimana memastikan konsolidasi fiskal tidak melemahkan kemampuan daerah memberikan pelayanan? Kelima, jika asumsi RAPBN meleset, belanja apa yang pertama kali akan dikurangi?
APBN Adalah Cermin Ketahanan
RAPBN 2027 bukan anggaran yang buruk. Defisit 2,4% menunjukkan keinginan pemerintah menjaga disiplin fiskal. Itu baik. Tetapi disiplin fiskal tidak cukup hanya terlihat dari angka defisit. Kita juga harus melihat asumsi pertumbuhan yang menopangnya.
Harga minyak dan risiko geopolitik. Beban bunga utang. Legacy spending. Kemampuan pajak. Kualitas PNBP. Kekuatan fiskal daerah. Dan kemampuan APBN menghadapi guncangan dari luar. Karena, anggaran yang baik bukan anggaran yang terlihat hebat ketika semua asumsi benar.
Anggaran yang baik adalah anggaran yang tetap mampu melindungi rakyat ketika asumsi pemerintah ternyata salah. Dan pada akhirnya pertanyaan terbesar RAPBN 2027 bukan hanya tentang angka defisit. Tetapi, setelah semua kewajiban dibayar, berapa banyak ruang yang masih tersedia untuk membangun masa depan?
Utang hari ini ikut menentukan pilihan pemerintah esok hari. Begitu pula cara kita mengelola pajak, sumber daya alam, BUMN dan hubungan pusat-daerah. APBN memang harus sehat. Tetapi kesehatan APBN bukan tujuan akhir. Tujuannya adalah: negara yang tetap mampu menjalankan kewajibannya, melindungi rakyatnya, dan membangun masa depannya—bahkan ketika dunia tidak berjalan sesuai harapan.
(Penulis adalah mantan Menteri BUMN, mantan Menteri Penanaman Modal dan Pembinaan BUMN/Kepala Penanaman Modal dan Pembinaan BUMN, mantan Menteri Investasi, dan mantan Anggota DPR/MPR)
Jakarta, 23 Agustus 2026
